Politico: Η διπλωματική υπηρεσία της ΕΕ μοιάζει καταδικασμένη να αποτυγχάνει – Αποκαλύψεις για την υπηρεσία των Βρυξελλών

Δεκαέξι χρόνια μετά την ίδρυσή της με σκοπό να δώσει στην Ευρωπαϊκή Ένωση μια ισχυρή και ενιαία φωνή στη διεθνή σκηνή, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (EEAS) εξελίσσεται στο πιο «προβληματικό παιδί» των Βρυξελλών.

Παγιδευμένη ανάμεσα σε θεσμικές αντιπαλότητες, δομικές αδυναμίες και τη διαρκή απροθυμία των κρατών-μελών να εκχωρήσουν την εθνική τους κυριαρχία στην εξωτερική πολιτική της ΕΕ, η ευρωπαϊκή διπλωματία βρίσκεται αντιμέτωπη με μια βαθιά κρίση ταυτότητας και αποτελεσματικότητας.

Οι σπόροι των σημερινών προκλήσεων του ευρωπαϊκού διπλωματικού σώματος φυτεύτηκαν πριν από δύο δεκαετίες, σημειώνει το Politico.

Σήμερα, πρώην και νυν στελέχη περιγράφουν ένα θεσμικό όργανο που μαστίζεται από εσωτερικές εντάσεις, καταρρακωμένο ηθικά, υπό αυξανόμενη κριτική για την αποτελεσματικότητά του και έναν «πόλεμο επικράτειας» μεταξύ της επικεφαλής του, Κάγια Κάλας, και της προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.

Ωστόσο, αυτά τα προβλήματα δεν ξεκίνησαν με τη σημερινή ηγεσία. Οι διαφωνίες για τη δομή και τη διακυβέρνησή του προηγούνται ακόμη και της ίδιας της ίδρυσης του οργάνου.

«Αφήνοντας κατά μέρος την Κάλλας, τη Φον ντερ Λάιεν και τους υπόλοιπους, έχουμε ουσιαστικά μια κατάσταση τύπου “Χιούστον, έχουμε πρόβλημα”», δηλώνει στο Politico η Ναταλί Τότσι, πρώην ειδική σύμβουλος των προκατόχων της Κάλας, Φεντερίκα Μογκερίνι και Ζοζέπ Μπορέλ, και νυν καθηγήτρια στη Σχολή Προηγμένων Διεθνών Σπουδών του Πανεπιστημίου Johns Hopkins.

Πολλοί από όσους βοήθησαν στη δημιουργία της EEAS, ή εργάστηκαν στο εσωτερικό της έκτοτε, υποστηρίζουν ότι το αδιέξοδο αντανακλά μια αντίφαση ενσωματωμένη στην ίδρυσή της.

Η EEAS γεννήθηκε μέσα από έναν συμβιβασμό: οι κυβερνήσεις ήθελαν η Ευρώπη να μιλά πιο δυναμικά στο εξωτερικό, αλλά δεν ήταν διατεθειμένες να παραχωρήσουν αρκετό έλεγχο στην εξωτερική πολιτική ώστε να δημιουργηθεί ένα πλήρες υπουργείο Εξωτερικών της ΕΕ.

Το αποτέλεσμα ήταν μια διπλωματική υπηρεσία με ευρείες προσδοκίες αλλά περιορισμένη εξουσία, εγκλωβισμένη ανάμεσα σε ανταγωνιστικούς θεσμούς και αντίπαλα εθνικά συμφέροντα.

«Δεν χρειάζεται να είναι κανείς καθηγητής πανεπιστημίου για να δει ότι η ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική αντιμετωπίζει προβλήματα και δεν λειτουργεί όπως θα έπρεπε», αναφέρει ο Χίλκε Ντάικστρα, καθηγητής διεθνούς ασφάλειας και συνεργασίας στο Πανεπιστήμιο του Μάαστριχτ.

Ισχυρότερη και πιο συνεκτική φωνή;

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης γεννήθηκε από έναν πολιτικό συμβιβασμό στη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ τον Δεκέμβριο του 2009, και ιδρύθηκε επίσημα με απόφαση του Συμβουλίου το 2010.

Αυτές οι συμφωνίες δημιούργησαν έναν ενισχυμένο ρόλο Ύπατου Εκπροσώπου –τη θέση που κατέχει σήμερα η Κάλας– και μια διπλωματική υπηρεσία για την υποστήριξή του.

Ωστόσο, η EEAS δεν είναι ούτε συμβατικό θεσμικό όργανο της ΕΕ ούτε παραδοσιακό υπουργείο εξωτερικών.

«Ήδη από εκείνη την εποχή ήταν απολύτως σαφές… ότι αυτό το σύστημα είχε σημαντικά δομικά και συστημικά προβλήματα», αποκαλύπτει ένας πρώην ανώτερος αξιωματούχος της Υπηρεσίας, που εντάχθηκε σε αυτήν από την ίδρυσή της και μίλησε υπό καθεστώς ανωνυμίας.

«Υπήρχε πάντα μια δόση δημιουργικής ασάφειας».

Όπως δήλωσε στο Politico στις 29 Ιουνίου ο Πιερ Σελάλ, ο ισχυρός πρέσβης της Γαλλίας στην ΕΕ για 10 χρόνια, ο οποίος συμμετείχε ενεργά στις διαπραγματεύσεις για τον σχεδιασμό της υπηρεσίας, η δομή της «διαμορφώθηκε μέσα από έναν χαοτικό συμβιβασμό στις τρεις το πρωί».

Η υπηρεσία βρίσκεται σε άβολη θέση ανάμεσα στην Κομισιόν, το Συμβούλιο και τα 27 κράτη-μέλη, με διαιρεμένες γραμμές εξουσίας και συγκρουόμενες αρμοδιότητες.

Περίπου τα δύο τρίτα του προσωπικού των 5.000 ατόμων προέρχονται από την Επιτροπή και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ με μόνιμες συμβάσεις, ενώ περίπου το ένα τρίτο είναι διπλωμάτες αποσπασμένοι από τα κράτη-μέλη, συνήθως για τετραετή θητεία.

Σύμφωνα με τον πρώην αξιωματούχο, οι διπλωμάτες από τις χώρες της ΕΕ κυριαρχούν όλο και περισσότερο στις ανώτερες θέσεις, ενώ οι υπάλληλοι της Κομισιόν αισθάνονται συχνά ότι στερούνται υποστήριξης.

«Το βασικό πρόβλημα δεν επιλύθηκε ποτέ – αυτή η ανισορροπία», σημειώνει.

Η κρίση στο προσωπικό

Η ένταση αυτή έχει τροφοδοτήσει την απογοήτευση των εργαζομένων. Αν και τα παράπονα για το ηθικό είναι συχνά στις Βρυξέλλες, το κλίμα στην EEAS φαίνεται ιδιαίτερα βαρύ.

«Όταν μετατέθηκα, μου είπαν ότι εδώ είναι το μέρος όπου τελειώνει η καριέρα σου», λέει ο πρώτος αξιωματούχος, προσθέτοντας ότι είναι δύσκολο να βρει κανείς δουλειά σε άλλα θεσμικά όργανα μετά την EEAS.

Ένας εν ενεργεία ανώτερος αξιωματούχος της υπηρεσίας δηλώνει στο Politico ότι η EEAS βρίσκεται σε κατάσταση «σοβαρής δυσλειτουργίας» εδώ και αρκετά χρόνια, η οποία εκτείνεται πίσω στη θητεία του πρώην γενικού γραμματέα Στέφανο Σανίνο.

Ο ίδιος καταγγέλλει κουλτούρα ευνοιοκρατίας στους διορισμούς και τις μεταθέσεις, με άπειρους αξιωματούχους να αναβαθμίζονται σε διοικητικούς ρόλους, προσθέτοντας ότι περίπου το 8% του εργατικού δυναμικού (εκατοντάδες υπάλληλοι) βρισκόταν σε άδεια για λόγους που σχετίζονται με το στρες.

Το Politico δεν μπόρεσε να επιβεβαιώσει επίσημα τον αριθμό αυτό, με την Κομισιόν να δηλώνει ότι τα στοιχεία αυτά δεν υπάρχουν. Ο εκπρόσωπος Εξωτερικών Υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ανουάρ Ελ Ανουνί, χαρακτήρισε τον ισχυρισμό αβάσιμο.

Παράλληλα, η Κάλας προειδοποίησε το 2024 ότι ο προϋπολογισμός της EEAS, ύψους περίπου 1 δισεκατομμυρίου ευρώ, αφήνει μια σημαντική «τρύπα» που επιβάλλει τη συνέχεια αυστηρών μέτρων λιτότητας.

Ο ανώτερος αξιωματούχος υποστήριξε μάλιστα ότι η οικονομική πίεση ήταν τόσο μεγάλη ώστε τον χειμώνα του 2023, κατά την ενεργειακή κρίση, η EEAS αδυνατούσε να παρέχει θέρμανση στα κεντρικά της γραφεία στο κτίριο Triangle στις Βρυξέλλες.

Η εκπρόσωπος της Κομισιόν, Ανίτα Χίπερ, διέψευσε τον ισχυρισμό αυτόν. «Αυτό είναι ανοησία. Η EEAS εφάρμοσε μέτρα εξοικονόμησης ενέργειας σε ευθυγράμμιση με εκείνα που υιοθετήθηκαν σε όλα τα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Αυτό περιλάμβανε τη διατήρηση της εσωτερικής θερμοκρασίας στους 19°C».

Προβλήματα στην κορυφή

Η ασάφεια και τα ερωτήματα για την απόδοση ταλανίζουν και την ίδια την κορυφή της υπηρεσίας.

«Εάν δεν ξέρεις ποιος είναι υπεύθυνος για τι, δεν μπορείς να περιμένεις να είσαι διεκδικητικός», δήλωσε στο Politico ο Ζοζέπ Μπορέλ, επικεφαλής της EEAS μεταξύ 2019 και 2024.

«Το πρώτο πράγμα που πρέπει να κάνεις είναι να πεις, τι θέλουμε να κάνουμε;».

Η πρώτη Ύπατη Εκπρόσωπος, η Βρετανίδα Κάθριν Άστον (2009-2014), είχε επικριθεί έντονα στην αρχή της θητείας της.

«Ήταν μια ομότιμος των Εργατικών που κρίθηκε ευρέως ότι ήταν έξω από τα νερά της», ανέφερε ρεπορτάζ του BBC εκείνης της περιόδου, σημειώνοντας ότι ήταν αμήχανη μπροστά στις κάμερες και επιφυλακτική με τα μέσα ενημέρωσης.

Η ίδια η Άστον αναγνώρισε αργότερα ότι έφτασε στις Βρυξέλλες με «λίγα προφανή διαπιστευτήρια και χλιαρή υποστήριξη», αλλά τόνισε ότι η οικοδόμηση της EEAS από το μηδέν ήταν μια πρωτοφανής πρόκληση.

Μόλις έναν χρόνο μετά την ανάληψη των καθηκόντων της, 12 υπουργοί Εξωτερικών (μεταξύ των οποίων της Γαλλίας, της Γερμανίας και της Ιταλίας) υπέγραψαν ένα επικριτικό κείμενο, προειδοποιώντας ότι η υπηρεσία κινδυνεύει να γίνει «μια νέα δομή αποκομμένη από τα κράτη-μέλη».

Οι διάδοχοί της δεν είχαν καλύτερη τύχη στην αποφυγή της κριτικής.

Η Ιταλίδα Φεντερίκα Μογκερίνι (2014-2019) επικρίθηκε για ήπια στάση έναντι της Ρωσίας, ενώ αργότερα ενεπλάκη σε μια έρευνα για απάτη που την οδήγησε σε παραίτηση από τη θέση της πρυτάνεως του Κολεγίου της Ευρώπης το 2025 – η ίδια αρνείται τις κατηγορίες και δεν έχει καταδικαστεί.

Ο Ισπανός Ζοζέπ Μπορέλ (2019-2024) κέρδισε επαίνους για τη στάση του μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία, αλλά η θητεία του σημαδεύτηκε επίσης από διπλωματικές γκάφες.

Όσο για την Κάγια Κάλας, που ανέλαβε το 2024, οι ανησυχίες των διπλωματών ότι θα ήταν υπερβολικά προσηλωμένη στη Ρωσία εκφράστηκαν έντονα.

«Αν ρωτήσεις την Κάλλας πού είναι η Αφρική, μπορεί να σου πει ότι είναι νότια της Ρωσίας», είχε σχολιάσει χαριτολογώντας ένας ανώτερος Ευρωπαίος διπλωμάτης.

Η Κάλας έχει προκαλέσει τριβές με τις δημόσιες τοποθετήσεις της, έχοντας συγκρίνει τη μεταχείριση των Παλαιστινίων από το Ισραήλ με απαρτχάιντ και τις εμπορικές πρακτικές της Κίνας με «καρκίνο».

«Ο Ύπατος Εκπρόσωπος, αν και συμμετέχει στην Επιτροπή ως Αντιπρόεδρος, έχει επίσης τη θεσμική εξουσία και την εντολή της Συνθήκης να ενεργεί αυτόνομα», εξηγεί ο καθηγητής Ντάικστρα. «Και αυτό είναι που προκαλεί αρκετά προβλήματα».

Χρειάζεται αλλαγή;

Η μεταρρύθμιση της EEAS είναι εφικτή με μια απλή απόφαση των 27 ηγετών της ΕΕ, χωρίς αλλαγή της Συνθήκης, καθώς απαιτείται μόνο ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου.

Ορισμένοι αξιωματούχοι έχουν προτείνει ακόμη και την κατάργηση της EEAS στην τρέχουσα μορφή της και την επανένταξή της στην Κομισιόν.

«Πιθανότατα η συγχώνευση της EEAS με την Επιτροπή θα είχε νόημα», υποστηρίζει ο Ντάικστρα.

Ωστόσο, οποιαδήποτε αναθεώρηση πρέπει να απαντήσει στο θεμελιώδες ερώτημα για το ποια είναι η χρησιμότητα της ευρωπαϊκής διπλωματίας.

Ένας άλλος πρώην ανώτερος αξιωματούχος υποστηρίζει ότι η ευρωπαϊκή διπλωματία απέτυχε να προσαρμοστεί σε έναν μεταβαλλόμενο κόσμο, προσεγγίζοντας τους εταίρους της με αφηρημένες αξίες αντί για συγκεκριμένα συμφέροντα.

«Όταν συναντάς έναν Κινέζο ή Βιετναμέζο ομόλογο, σε κοιτάζει και λέει: “Αλήθεια;”», αναφέρει. «Συνήθως οι άνθρωποι έρχονται με συγκεκριμένα αιτήματα. Εμείς ερχόμαστε με γενικές δηλώσεις», όπως το «να βελτιώσετε τη δημοκρατία».

Αυτό σημαίνει επίσης ότι το όργανο στερείται σαφών στόχων και λογοδοσίας.

«Στις περισσότερες υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σού ζητούν πολύ ξεκάθαρα… τι θα επιτύχεις σε ένα ή δύο χρόνια. Γνωρίζουμε πού θέλουμε να βρισκόμαστε με το Αφγανιστάν σε έναν χρόνο, ή οπουδήποτε στον κόσμο; Είναι πολύ δύσκολο να δεις πού πετυχαίνεις ή όχι».

Η κατάσταση επιδεινώνεται από τη σταδιακή μείωση της ποιότητας των διπλωματών που στελεχώνουν την υπηρεσία. «Στις πρώτες μέρες, τα κράτη-μέλη έστελναν πραγματικά ορισμένα από τα πιο ανώτερα στελέχη τους στην EEAS», καταλήγει ο Ντάικστρα.

Σήμερα, όμως, «αν βρίσκεσαι στην εξωτερική υπηρεσία [ενός κράτους-μέλους], μια απόσπαση στην EEAS δεν θεωρείται καλή κίνηση για την καριέρα σου».